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PPP新模式辅助建筑业可持续发展

转自 中国建设报

编辑日期:2015/6/16   编辑:管理员   点击次数:
1.PPP模式全面试水
李总理总理在世界经济论坛2015年年会上强调,中国经济要实现“双中高”,必须用好政府和市场这“两只手”,开启“双引擎”——一是打造新引擎,推动大众创业、万众创新;二是要改造传统引擎,重点是扩大公共产品和公共服务供给,补齐“短板”。“双引擎”一个旨在形成有活力的市场,一个有助于打造治理能力强的现代政府,两者配合得当,将使经济发展进入良性循环的轨道。而2014年以来国家大力推行的“PPP模式”,从目前来看恰好是这两个引擎的交汇点。
 
2014年4月和10月,国务院召开的两次常务会议都对PPP模式进行了积极推广。5月21日,国家发改委公布80个领域鼓励社会投资的项目。5月25日,财政部成立PPP工作领导小组,之后又成立PPP中心。9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。10月2日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》。10月28日,财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,预算法的修订和中期财政规划,为PPP模式推广铺平了道路。12月4日,财政部和发改委分别发布PPP项目操作指引和引导意见。2015年1月19日,国家发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;同一天,财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。4月21日,国务院常务会议审议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这一系列的法律条文,在形式上规范了PPP模式的论证审批、操作流程、合同管理、项目实施等具体流程,为PPP模式的规模化推广奠定了基础。中国式PPP模式从2013年底酝酿到2014年进行全国性布局,今年全面进入“试水期”。
 
PPP模式是一种新兴的公共基础设施项目融资模式,具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”三大特征,政府授权、规制和监管私营部门,私营部门出资、建设和(或)运营,提供公共产品和服务,公私双方长期合作、共担风险和收益,提高效率和服务水平。该模式以政府和企业双方互惠共赢为特征,带来了基础设施供给和项目融资的全新革命,可改变公共资本单一结构的投资困局,对国家而言是一项能产生上千万亿元资本、资金红利的重大改革。
 
著名财经专家、财政科学研究所原所长贾康认为,PPP模式迅速蹿红,主要是因为其契合了当前中国5个方面的现实背景:一是对应我国城镇化进程加速所带来的公共设施和公共服务的融资需求。二是化解地方政府债务压力。参照2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发 2014 43号)对PPP的表述:“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”这里“特许经营方式”即政府通过特许经营权合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定的收益,政府不承担投资者或者特殊目的企业(SPV)的偿债责任。可见,采用PPP模式的主要目的就是为了降低政府的负债、减轻政府筹资压力。三是促进政府加快改革和提升政府资金使用绩效,改善民生。四是PPP的“政府与社会资本合作”将与“混合所有制”改革形成天然对接关系,可为十八届三中全会强调的混合所有制改革与四中全会强调的推进依法治国提供助力。五是其运作势必要求法治化的配套保障。越来越广泛、规范地依法履行项目契约,符合依法治国的基本理念。从根本上说,PPP模式为政府所青睐,主要得益于其自身优势:打破了只能由政府运用财政资金来建设公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统模式,形成了政府、社会、企业多方共赢的局面。
 
目前,国家发改委正在收集、汇总地方的PPP项目,拟建立PPP项目库。据悉,2015年以来,各省已公布的PPP项目计划投资总额已近万亿元。可见,作为化解存量债务以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道,PPP被各界寄予了厚望,同时也为建筑业拓展了新的发展空间。
 
2.PPP模式和BT模式的区别
 
目前,对于PPP模式,很多建筑业企业仍存在疑惑,主要原因是企业将PPP模式与已被叫停的BT模式直接划上了等号。
 
实际上,PPP模式分为两种,一种是广义PPP模式,是指公私合作投融资模式,具体有BT、BOO、TOT、BOT等;一种是狭义PPP,是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发、共同承担风险、全过程合作,期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。这里所说的PPP模式主要是指狭义上的PPP模式,而BT模式只是广义PPP模式的一种。BT是Build-Transfer的英文缩写,意思是“建设-移交”。在中国,BT模式是对BOT模式 建设-经营-移交 的变换,指项目管理企业总承包后垫资进行建设,建设验收完毕再移交给政府部门。2012年12月,由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式10% 20%等原因,财政部发布通知,将盛行多年的BT模式叫停。BT模式让不少建筑企业吃了苦头,以致如今对PPP模式也产生了警惕心理。
 
目前推行的PPP模式与BT模式主要存在以下几方面的区别:
 
1.在合作方式上,采用BT模式时政府与企业是垂直关系,即政府授权企业独立建造公共设施;采用PPP模式时政府与企业是合作关系,即政府与企业参股组建项目企业,共同建造和经营公共设施。
 
2.在企业介入时机和程度上,采用BT模式时企业介入时间是在招投标阶段,项目建设完成即退出;采用PPP模式时是在项目的可行性分析与论证阶段,政府、企业的合作关系是长期的、可持续的。
 
3.在支付方式上,采用BT模式时企业要垫资施工;采用PPP模式时企业参与投资、分享运营收益和政府补贴。
 
4.在利益诉求上,采用BT模式时政府和企业只关注各自的利益;采用PPP模式双方要以项目效益最大化为根本目标,才能实现各自利益最大化。
 
5.在风险承担上,采用BT模式时企业要承担较大风险,政府对项目建设过程控制力较弱;采用PPP模式时风险由双方共同承担,政府和企业都要对项目建设、运营负责。
 
6.在信息是否对称方面,采用BT模式时政府更多地将精力投放在建设后的运营上,企业则更多地关注回款风险;采用PPP模式时双方可实现信息共享,共同关注项目的全寿命周期管理。
 
因此,PPP模式较BT模式的优点在于其能够更好地配置资源、最大限度地满足各方利益,并将企业的风险降到最低。而这也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成为了在海外被广泛应用的模式。据悉,英国签订的PPP合同累计超过700项,总投资超过500亿英镑,涉及交通、卫生、教育等领域。在美国,最大的PPP领域是供水和废水处理,约15%的市政水务服务通过PPP项目进行,并且越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式。通过在政府与民营企业之间建立风险共担机制,PPP模式调动了民营资本的积极性。在项目建成运营后,政府成立专门监管机构,定期核定项目运营成本,对民营企业的短期亏损进行补贴,使得民营企业“有钱可赚、有利可图”,且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施项目短期回报差的问题,使民间资本进入成为了可能,为经济发展“双引擎”启动提供了助力。对建筑业企业而言,这是重大利好消息。
 
建筑业企业在PPP模式下的机遇与挑战
 
建筑业企业是PPP模式的参与主体,PPP模式在我国的大力推广,必将给建筑业和建筑企业带来重大改变。要理解这种改变,可以从PPP模式下政府和企业角色的转变入手。在传统模式下,政府基础设施建设的业主一般是政府所属城投企业或国有控股企业,它们从一定意义上来说并不是独立的市场主体,政府在基础设施建设中的角色是裁判员和运动员。而在PPP模式下,政府变成了监管者,项目业主是企业。这一改变,带来的最直接变化是项目的决策、运营等事项都要遵循市场规律。而企业则从之前的“打工者”变成了投资者、建设者和运营者,不仅责任更大了,而且对自我综合素质的要求更高了。
 
因此,在PPP模式的大力推广下,建筑业企业的机遇主要有:一是PPP模式解决了许多项目的融资困局,使一些传统模式下无力投资的项目变为可能,这为建筑业企业带来了更多的业务量。二是采用PPP模式建造、运营的项目,其质量、效益将远好于传统项目。这意味着建筑行业低于3%的平均利润率将会有很大的改变,“优质优价”的市场原则将使建筑业企业获得更大的利润。三是建筑业企业将分享项目投资、运营收益,不仅能增加利润来源,还会使企业的盈利更趋持续、稳定。四是为企业完善上下游产业链提供机遇。建筑业是传统行业,业务主要围绕项目建设,其商业模式是典型的单一型工程承包模式。近年来,已有部分有实力的企业开始涉足综合投资开发模式,但为数尚少。采用PPP模式参与基础设施建设,建筑业企业有了实现投资、建设、运营一体化并打通上下游产业链的机会。施工企业将由原来单一的施工承包商向投资商、施工承包商、运维服务商等角色转变,经营结构将由原来单一的施工业务收入,向上有投资收益、中间有施工利润、下有运行维护服务收入的多重收益结构转变。五是为知名品牌打造提供了平台。PPP项目的知名度远高于一般工程,企业在一个PPP项目上的成功运作,将为企业带来远超经济效益的品牌效益和社会效益,给企业的长远发展带来好处。
 
高回报意味着高风险,在参与PPP项目时,建筑业企业面临的风险大多来自于政府。在PPP项目中,政府往往扮演着多重角色,包括需求分析、投资分析决策、特许权授予、担保、产品或服务购买、土地提供和税收优惠等。在PPP项目实施过程中,往往由于当地政治经济环境和项目本身需求,参与者各方利益要求和对项目的认知不同等,政府不能恰当地履行自身职责,使项目在推进中出现问题。
 
一是法律制度和公共管理不健全。自2013年开始,国家财政部力推PPP模式并陆续出台了一系列政策措施,但被称为PPP基本法的“特许经营法”立法已接近两年,目前尚未出台。此外,中央和地方政府缺少一站式立项、评估和审批等机构,若没有有效的公共管理机构作为支撑,对授予和保护企业权利有利的法律体系也将失去作用。英国、澳大利亚等国家多是在财政部内设立公共项目管理部门或PPP管理部门。二是政企观念不同。政府和企业从各自利益角度分析项目的可行性,以检验项目是否符合各自的目标。政府部门更多地倾向于考虑社会效益,而私营部门则更多地关心项目的经济效益。三是投资决策失误。不同的观念带来的不仅是政企双方不同的行为准则矛盾,也使项目一开始便面临着项目的立项、投资决策、可行性研究失误等带来的问题。据媒体报道,很多地方存在PPP项目盲目上马的现象,仅仅把PPP当作融资工具,而不是真的提高项目的运行效率和公共治理能力,这或将为后期政府与社会资本投资人的纠纷埋下隐患。而有些企业也存在“跑马圈地”的心态,这些企业为了防止竞争对手抢占先机,即使没什么收益的项目也会积极介入,与政府草签协议,但这些协议其实未必能落实。四是政企地位不平等。政企地位不平等是普遍存在的问题,政府部门的强势地位容易导致项目运作过程中决策的随意变更,其短期行为可能会导致政策的不连续,如地方政府换届后履行合同的意愿不足等,会在项目实施的不同阶段给企业带来困扰。此外,政府对项目希望的不确定、可能存在的官僚主义和贪污腐败以及区域、地方或部门间的内部竞争等,都会使企业处于被动地位。
 
目前,PPP已全面进入试水期,对于来自政府方面的风险,企业更关注自身在项目中的股权和回报率。一是股权分配是不少建筑企业参与PPP项目时考虑的关键因素。对于PPP项目,不少地方政府部门明确表示,企业可以入股,但绝对不能控股,政府一定要保证51%的控股权。这让很多企业尤其是民营企业望而却步。因为自身资金实力有限,民企普遍比较担心投资或入股后没有话语权。二是项目投资回报率过低或成为民企参与PPP的障碍。评价一个PPP项目是否成功,关键在于该项目是否实现了政府、企业和公众的多赢以及政府、企业是否合理地分担了风险。PPP项目投资周期长,若回报率较低,企业或许就失去了进入的意愿,也就违背了PPP模式推行的初衷。此外,对建筑业企业而言,要广泛而有效地参与到PPP热潮中,除了要有防范风险的意识、措施之外,修炼内功是最重要的。建筑业企业多年来一直以粗放型发展方式在新中国的城镇化建设征程上狂飙猛进,庞大的身躯每每使得企业在转型之际落于其他行业企业之后,参与PPP项目虽然风险较大,但也是企业摆脱粗放型发展模式、向精细化管理转型的有效方式。企业要摆脱竞标拿项目、赚快钱的传统思维,就必须在经营管理上下大力气。
 
PPP模式下的风险防范
 
1.采用PPP模式的基本要求
 
PPP模式的本质是使社会资源实现最优化配置,是利用社会资金、社会力量来激发市场活力、社会活力,提高基础设施公共服务供给效率的最佳方式之一。因此,该模式在运行中注定要牵涉到各方利益,而能否解决好风险分担和利益分配问题,是PPP模式能否健康、长远发展的关键。
 
政府的契约精神和能力建设是基础。PPP尽快立法是全社会的共同期盼。立法中应当明确规定PPP项目实施方案、实施机关应当以项目是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服务质量为基本衡量标准,对PPP项目的可行性进行评估论证,兼顾项目的社会效益和经济效益;确定给予投资人的合理回报,投资回报方式应结合项目的市场需求,同类项目融资成本、投资建设运维成本等因素综合确定,并应确定相应的价格调整和补偿机制。而在PPP法出台前,在PPP特许权协议示范文本中应对投资回报方式、价格调整和补偿方式加以明确约定。在PPP相关立法和全面推进依法治国的大背景下,合作双方尤其是政府参与方严格依照相关法律和协议履约的契约精神是项目成功不可或缺的因素。对于能力不足问题,政府部门应开展相关能力建设培训,根据具体项目的需求,聘请专业的财务顾问、法律顾问或技术顾问,以弥补能力不足。
 
合理的风险分担是核心。合理的风险分担是PPP项目成功的核心要素。PPP签署的合同都是长期的,一般都将持续二三十年,中间会产生哪些风险谁也无法准确预测和完全承担,有些事情的发生甚至会让PPP项目失败,让企业、政府和百姓蒙受损失。强调利益共享和风险共担、由更有能力承担风险的一方承担相应的风险,是PPP模式的一个基本原则。清华大学建设管理系教授、中国PPP学界第一人王守清认为,首先,应让最有控制力的一方去承担相应风险。比如,外币汇率风险应该由政府承担,通货膨胀也应该由政府承担,而市场的供需变化则应由政府和企业一起分担,因为只有政府更清楚一个城市或区域需要多少基础设施;至于不可抗力,比如地震、洪水等,则应该由双方共同分担。其次,谁控制风险的成本最低则由其承担相应风险。再其次,按风险回报平衡原则,如果企业承担了较大的风险,则可以要求更高的回报。最后,要签订动态合同,可设立触发机制,这样即便出现变动,双方也可以重新启动谈判。同时也要建立调节/调价机制,这样对双方都有利。此外,也可以设定上下限作为触发机制,如当盈利或损失超过某一限度时,则须重新谈判,重新进行分配或补偿。
 
服务质量和供给效率是决策依据。通过政府和社会资本合作提高公共服务的质量和供给效率应始终成为采用PPP模式的决策依据。强调物有所值是PPP模式的一大原则。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式,一定要做评估比较,保证应用PPP模式后,比传统的政府投资模式有改进,包括风险的转移、服务水平和效率的提高等,既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本,又要保障政府和社会公众的利益,以承担社会责任;既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性,又要考虑项目的可持续性如果项目自身收益不足,需要政府的资金支撑或补贴,要考虑政府的财政实力 ,千万不能为了应用PPP模式而应用PPP模式、千万不能为了建设基础设施而不考虑可持续性。
 
建立公众参与决策、监管的机制是保障。基础设施关系到广大社会公众的切身利益,社会公众应对这些项目享有知情权和建议权。项目从可研、立项、招投标开始,一直到签约、设计、建设和运营等全过程,都应采取各种形式和措施进行广泛深入的宣传、报道,征求各利益相关方包括社会公众特别是受直接或间接影响人群的意见和建议,做到公开、透明,并积极发挥独立第三方咨询机构的作用,完善政府的决策机制,保障社会公众的利益。
 
2.企业风险防范基本措施
 
对于建筑企业而言,参与PPP项目应从以下几方面防范风险:
 
摒弃投机心理。PPP项目具有传统项目不可比拟的复杂性,企业不可试图利用政府部门缺乏专业常识的弱点签订不平等合同。显失公平的合同在后期实行过程中很容易造成政府出现信用风险。更不可利用极少数官员的腐败,采用贿赂手段牟取暴利。当换届或相关负责人受到法律制裁之后,项目也会面临失败的风险。企业应维持与政府的良好关系,保持项目与企业的良好形象,获得公众认可,或者采用与政府企业合作、寻求担保或投保政治险等方法来应对政治风险。
 
重视项目前期调研、论证。传统建筑业企业作为施工方,风险意识不强,在PPP模式下,企业要改变思维,在PPP项目前期调研上做足准备。在项目前期企业就应当聘请专业的中介机构,做好财力和成本收益核算,并对合作伙伴进行评估、考察项目可持续性,全面考虑项目对参与各方的影响等。在投标、合同文件谈判等阶段,企业应当借助经验丰富的专业机构的力量,对项目的合同条款进行利弊分析,明确了解项目的风险所在,以便于在合同谈判阶段与政府方进行协商。
 
重视特许权协议的签署。特许权协议是PPP项目合作的重要协议,它规定了政府与企业之间的关系以及双方的权利义务、双方的风险分担等,是构成项目合同的中心,企业应予以足够的重视。一是特许经营期的期限。特许经营期限涉及投资者能否在期间收回投资并获得适当盈利,该期限应充分考虑政府和企业双方的利益,不能一方得利而使另一方蒙受损失。二是服务标准与定价问题。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的引导意见》中强调,要“按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,加快理顺价格水平。加强价格行为监管,既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利,又要规范政府价格行为,提高政府定价、调价的科学性和透明度”。
 
PPP项目的优点和缺点都是显而易见的,而其风险间的关联性,也使其管理异常复杂。企业应从长远发展着手,不断提高参与PPP项目运作的能力。而从建筑业企业在PPP模式下的现实处境来看,其风险均指向成熟的管理人才的欠缺。因此,成熟管理者的欠缺才是企业参与PPP项目的最大“风险”,加大人才建设力度,依然是企业在竞争中胜出的不二法门。
 
 
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